农业科技支出管理创新

（一）重构分工明确的行政管理制度

我国农业科技组织的设置和运行机制不完善，科研管理多元化，导致横向管理缺乏协调，纵向管理信息不畅，科技投入浪费严重。因此，要整合现有管理资源，建立分工明确的行政体系，明确各自的权力，按照权力与财力统一的原则划分财力，确保农业科技支出集中管理和使用财政。首先，打破现行按行政区划分级管理的单一模式，根据农业区域特点和行政区划分农业生产区。其次，农业部成立了农业研究服务局，在各农业生产区设立了直接领导的科研服务机构。科研服务机构根据本地区特点设立不同数量、不同规模的试验站、示范点或研究所。重点研究基础，探索新知识或解决长期、全国性的重大战略问题。第三，设立农业部推广局，负责指导各省制定和实施推广计划，协调各省合作交流，不直接从事具体农业技术推广工作。

（2）增加农业科技财政支出

我国农业科技长期面临资金投入不足的问题。1991年至2006年，农业科技支出占国家财政农业支出的比例低于1%（笔者根据2006年《中国统计年鉴》计算）。为适应经济发展和财政支出结构变化的客观要求，与国际惯例的收支分类标准相比，2007年实施了新的政府收支分类改革。由于财政支出统计口径尚未完全确定，2007-2009年只公布了农林水事务总支出，2010年全国公共财政支出决算表细化了农林水事务支出项目。在这里，根据财政部公布的2010年全国公共财政支出决算表相关数据，将2010年农业支出中技术推广和技能培训占财政用于农业支出的比例视为原农业科技支出占国家财政用于农业支出的比例。虽然比例有了很大的提高，但由于我国农业科技投资长期不足，差距较大，未来几年财政应继续增加农业科技支出。2012年中央一号文件“确保金融农业科技投资增长明显高于经常性金融收入增长，逐步提高农业研发投资在农业增加值中的比重，建立投资稳定增长的长期机制”。因此，一方面，增加农业科技总支出。2011年全国税收总收入89720.31亿元，比上年增加16亿元　509.52亿元，同比增长22.6%。6以此为标准，各级财政正在确保持续增加“三农”在支出的前提下，重点增加农业科技支出，确保增量和比例增加。另一方面，在总量逐年增加的基础上，合理分配资金，确保农业科技支出结构合理。农业科技支出主要用于研发、推广服务和教育培训。因此，结合当前农业发展的实际情况，兼顾研发、推广、教育三者的关系，进行统筹安排。

（3）建设公共农业科技推广体系

多年来，我国一直致力于建立产、学、研、推相结合的农业科技创新体系，取得一定成效，初步形成了农业科技大联合、大合作的局面。但仍存在许多缺陷，特别是农业科技的推广应用。我国农业科研主要依靠高校和科研院所，通过项目审批得到财政资金的支持。即使项目评审完成，后续的推广应用也不受重视。“十一五”在此期间，农业科技成果转化率为41%，7推广度仅为25%，8远低于发达国家。研发的最终目的是生产更多有利于人类健康的农产品。因此，为了提高农业科技成果的推广，财政应增加农业科技推广支出，建立公共农业科技推广体系，加强公益性技术推广。目前，迫切需要利用现有的推广资源，即各类农业院校，使其成为农业科技推广的核心力量。各类农业院校教师教学、研究和推广，不仅能及时向农业生产者传播最新研究成果，还能进一步提高研究成果，了解农民需求，筛选新的研究课题，使教育、科研、推广相互促进，相互协调，大大提高整个系统的运行效率。令人欣慰的是，2009年5月27日，农业部和教育部签署了《关于建设中国农业大学等8所大学并开展相关工作的协议》。农业大学在技术推广方面的优势和作用引起了有关部门的进一步关注。据《中国青年报》2012年2月29日报道，科技部将与教育部合作，鼓励高校农科教授走出校园，“在大地上写论文”，确保农业技术的进一步推广。

（四）加强农业科技基金监管，提高支出效益

随着农业科技支出稳定增长机制的形成，做好监管工作，有利于促进农业科技资金的标准化管理和高效利用。首先，科学立项。项目选择坚持突出重点、兼顾一般、社会效益优先、兼顾经济效益、专家评价与群众参与相结合的原则，确保项目可行性、科学性，杜绝重复立项。从源头上为提高农业科技资金效益的基础。二是全程监督。由于农业科技成果研发周期较长，一般在10年左右。这使得一些项目的资金被虚报、截留、挪用等违法行为，导致农业科技资金支出效益低下。因此，对农业科技资金使用全过程进行动态监督，确保农业科技支出的有效利用。项目投入后，从项目研发、成果转化到推广应用，各环节都规定了各自监督的重点，确保其预订目标的实现。进入推广应用阶段，在一定时期后对项目进行评估，为后续管理提供经验教训。

（5）完善相关法律，确保农业科技支出稳定增长

发达国家的农业财政政策目标和措施一般以立法的形式确定，并随着环境条件的变化而不断修订。例如，根据政治、经济和国际贸易环境的变化，美国、欧盟和日本不断调整农业法，制定和颁布了各个时期的农业法。在我国，《农业法》于1993年7月颁布实施，至今已近20年，2002年只修订一次。一般来说，农业立法仍然很薄弱，更多的农业相关规定以文件、规定等形式，随意性强，缺乏稳定性和可操作性。对于农业科技，《农业法》第七章有8条相应内容，但对农业科技投资项目、金额、使用原则、资金来源没有规定。因此，我国应根据当前政治、经济环境修订现行《农业法》，建立完整的农业法规体系。将具有战略意义的农业相关规定内化为法律法规。针对农业科技支出，将各级政府支出职责、农业科技支出财政项目、金额、使用原则、资金来源纳入法律规范，以立法形式保持制度来源的稳定。

（6）建立多元化农业科技投资体系

农业科技创新是实现农业可持续发展的源动力。理想状态是建立农业科技投资稳定增长的长期机制。因此，政府在农业科技投资中发挥主导作用，应积极引导社会力量支持农业科技创新。例如，利用税收优惠政策，对有能力的企业、社会团体和个人捐款支持农业科技发展的，视为公益捐赠，允许从应纳税所得额中扣除。