城市房屋拆迁行为性质定义

目前，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二条的性质没有具体规定据《城市房屋拆迁管理条例》第二条的有关适用范围，“本条例适用于城市规划区国有土地房屋拆迁，需要对被拆迁人进行补偿、安置的。”结合相关学理阐述，城市房屋拆迁可大致定义为：“由于国家建设、城市改造、整顿城市外观和环境保护等公益事业的需要，根据城市规划和国家专项工程拆迁建设计划和地方政府土地文件，拆迁人依法拆除城市规划区国有土地上的房屋，对被拆迁房屋的所有者、用户进行拆迁安置，对被拆迁房屋的所有者进行经济补偿。”[1](P88)从上述定义中，我们可以发现城市房屋拆迁的基本特征包括：一是国有土地使用的变化。随着经济的发展、人口的增加和土地资源的稀缺，为了使新建设项目顺利进行，需要改变原土地的使用，重新开发利用原土地上的房屋。第二，拆迁涉及的房屋是位于城市规划区内国有土地上的房屋。第三，城市房屋拆迁应当依法进行。一方面，拆迁主体应当合法，拆迁人应当是依法取得房屋拆迁许可证的单位；另一方面，拆迁应当按照法定程序进行。第四，对被拆除房屋的业主，承租人应给予补偿安置。第五，城市房屋拆迁活动应有利于被拆迁人和社会的发展。

应当说，城市房屋拆迁的法律关系极其复杂，明确这些法律关系对确定城市房屋拆迁的法律性质具有重要意义。城市房屋拆迁的法律关系主要包括三个方面：一是政府与拆迁人之间的房屋拆迁行政许可法律关系。《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定：“拆迁申请人必须持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁计划、存款业务金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明，并向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请。房屋拆迁主管部门审查后，向符合条件的申请人颁发拆迁许可证。”二是拆迁人与被拆迁人之间的安置补偿法律关系。在房屋拆迁主管部门规定的房屋拆迁期间，拆迁人应当与被拆迁人协商有关房屋拆迁补偿和安置事宜，协商达成协议后签订书面安置补偿协议。三是行政裁决，行政强制法律关系。拆迁人与被拆迁人协商后，不能达成安置补偿协议的，可以由批准拆迁的房屋拆迁主管部门申请裁决；被拆迁人在裁定限定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地市、县人民政府责令有关部门强制拆迁。

由于城市房屋拆迁行为法律关系的复杂性和立法对其法律性质没有明确规定，学术界对城市房屋拆迁行为的法律性质仍存在争议，主要有以下三种观点：一是民事行为理论。认为城市房屋拆迁主要反映了拆迁人与被拆迁人之间平等的民事法律关系。双方签订的补偿安置协议是有关公民房屋和国有土地使用权达成的民事合同，由民事法律规范调整。这一观点忽视了政府在公益拆迁和行政裁决中的公权力性质。二是行政行为理论。认为城市房屋拆迁主要是政府公共权力的干预，其本质是政府的行政征收行为，反映了行政主体与行政对手之间的行政关系。双方签订的补偿安置协议应当属于行政合同，由行政法律规范调整。这一观点忽视了商业拆迁的民法性质。三是民事行政混合理论。认为城市房屋拆迁行政许可、行政裁决和行政强制拆迁反映了政府的行政行为，拆迁当事人签订的拆迁补偿和安置协议主要反映了当事人之间的平等法律地位和民事法律关系。因此，城市房屋拆迁应由行政法律规范和民事法律规范共同调整。

笔者认为，在城市房屋拆迁过程中，行政行为和民事行为兼而有之。但同时，要根据城市房屋拆迁目的的不同，明确行政主体和民事主体在拆迁中的主导地位。《城市房屋拆迁管理条例》没有明确区分城市房屋拆迁中的公益拆迁和商业拆迁，难以对城市房屋拆迁行为进行定性。因此，在以公共利益为目的进行拆迁时，政府公共权力占据绝对主导地位，政府与被拆迁人的法律地位不平等，被拆迁人自由协商的权利相对有限。但在拆迁补偿的基础和标准上，应引入市场因素，确保被拆迁人得到公平合理的补偿。因此，公益拆迁的法律性质应以行政行为为主导，具有民事行为性质。在商业拆迁中，拆迁人与被拆迁人具有平等的法律人格和独立的财产权，有权在是否拆迁、补偿安置计划和补偿费用等问题上独立选择，这是民法自治的要求，是双方自由平等协商的结果。但基于商业拆迁对我国经济发展和城市建设的重大影响，商业拆迁的实施应严格遵守行政审批制度。同时，当被拆迁人作为弱势一方的权利受到相当大的侵害时，政府公共权力可以进行必要的干预，以保护被拆迁人的权益。因此，商业拆迁的法律性质应以民事行为为主导，具有行政行为的性质。