1土地征收制度的概念和特点

我国实行土地所有权归国家和集体所有的基本制度。因此，在我国，征地是指国家依照法律规定的程序和权限，将集体所有的土地转化为国有土地，依法给予农村集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为。宪法第十条规定：“为了公共利益的需要，国家可以依法征收、征用、补偿土地。”土地征收制度是从根本法的高度建立起来的。相应地，《土地管理法》及其实施细则和《物权法》对相关制度进行了详细可操作的规定，建立了我国的土地征收制度。

从征收的内涵可以看出其法律特征：首先，土地征收是合法的，根据行政合法性原则，必须符合法律、行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收是强制性的，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，不需要征得被征收人的同意；第三，土地征收是公益性的，即土地征收必须符合公共利益。

2制度下实际操作中的违法现象

在我国现行土地征收制度的规范下，实践中存在的问题和违法现象屡见不鲜。以下是近年来常见的问题“化整为零”和“以租代征”以这两种常见的避法手段为例。

“化整为零”是非法征地合法化的常用手段。市政建设用地面积每年都会有国家具体规划，落实到县乡政府。法律规定，每次具体征地面积不得超过一定标准，《土地管理法》也根据土地审批数量划分中央和地方土地审批权限。但在实践中，地方政府往往将同一项目用地划分为许多超出自身审批权限的小块，分开审批，非法扩大征地权限，即所谓的“化整为零”。

“以租代征”未经批准，以租用农民土地的形式使用农业用地进行非农建设，扩大规划外建设用地规模。《土地管理法》明确规定，除建立乡镇企业、村民建设住房或者建设乡镇公共设施、公益事业、任何单位和个人需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。这表明，以任何形式占用农业用地进行非农建设都是违法的，而以租代征的行为当然是违法的。

以上两种现象只是实践中常见的非法征地行为冰山一角的解释。从整个实践来看，各种问题层出不穷的根源在于制度缺陷。因此，有必要追根溯源，逐一分析现行征地制度的各个方面，寻求完善之道。

现行土地征收制度缺陷分析

3.1“公共利益”界定不科学

“需要公共利益”是启动征地制度的前提。公共利益一词可以追溯到公元前五六世纪的古希腊。在当时的城邦制度下，公共利益被视为一个社会存在所必需的一元。抽象价值是所有社会成员的共同目标。在征地过程中，只有从公共利益出发，才能最有效地处理个人与社会利益的平衡。

学术界对公共利益的定义有不同的看法。一种观点认为，由于公共利益本身内容和调整对象的不确定性、宽泛性和发展性，不应作出具体的定义，而应作出抽象的总结表达，如王立明教授。另一种观点以梁彗星教授为代表，建议明确公共利益的范围。中国的《物权法》对这个问题采用了抽象的表达方式。然而，在土地征践中，由于自由裁量权范围过大，往往达不到预期效果，容易导致行政主体滥用征地审批权。

3.2土地征收补偿制度存在诸多问题

征地补偿制度是保护被征地农民权益的关键。在我国，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费，主要存在以下三个缺陷。

（一）补偿原则。《土地管理法》第四十七条第一款规定：“征用土地，按被征用土地的原用途给予补偿。”可见我国征地补偿原则是“按土地原用途补偿”。然而，这一原则并不合理，因为它既没有反映土地本身的巨大价值，也没有考虑到土地对农民长期发展的意义。具体来说，一方面，土地是农民赖以为生的资源，不仅保障了农民现阶段的生活，解决了庞大农民群体的就业等长期问题，而且为下一代提供了可持续发展的空间；另一方面，土地本身作为最稀缺的资源，价值巨大。农村集体土地通过征收程序转为国有土地后，建设用地使用权通过招聘、拍卖、挂牌等公开竞争转让，将产生巨大的经济利益，土地创造的财富根本造福农民。

(2)补偿标准。根据《土地管理法》第四十七条的有关规定，征收耕地的土地补偿费是征收耕地前三年平均年产值的六至十倍；安置补助费，每个需要安置的农业人口，按照征收耕地前三年平均年产值的四至六倍；省、自治区、直辖市规定地上附着物和幼苗的补偿标准。本规定确立了我国征地补偿的主要标准“年产值倍数法”，立法限制了最高倍数，即土地补偿和安置补助的总和不得超过前三年平均年产值的30倍。这种做法至少有三个缺点：①以年产值为标准衡量补偿将导致补偿“同地不同价”不合理现象，假设有两块相邻条件相同的土地，一块种植普通蔬菜，另一块种植珍贵树木，其年产值必然有很大差异，如果征用，按“年产值倍数法”计算出来的补偿金额也会大相径庭。②法律规定了年产值倍数的范围，但没有具体的衡量标准，这已成为政府自由裁量权的范围。地方政府经常故意降低倍数，以节省征地成本。③随着经济的增长和土地价值的不断升温，30倍的最高补偿将不可避免地限制征地补偿制度的发展，加剧实践中征地工作的困难和障碍。

（3）补偿对象。《土地管理法实施细则》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；安置补助费由负责安置工作的农村集体经济组织或者单位统一安排；农民个人直接得到的补偿只有地上附着物和幼苗的补偿。《物权法》明确规定，土地补偿的对象是集体土地所有权。这样，实践中发放的补偿往往被层层截留，农民手中剩下的很少，农民的土地权益难以维护。

3.3.被征收人话语权不足，救济途径不足

根据我国现行法律法规，征地计划从申请到国务院或省人民政府批准生效，政府和土地使用者无义务将征地信息告知被征地人，被征地人对征地决定没有发言权，只有经批准，政府有义务公布补偿安置计划，听取被征地人的意见。

此外，当被征地农民认为自己的合法权益受到损害时，他们寻求救济的途径也相当不足。对征地补偿有争议的，根据《土地管理法实施细则》和《行政复议法》，当事人只能寻求政府协调、行政复议等行政救济，导致行政权力过大，难以实施有效的监督机制；此外，由于法律规定征地补偿，安置纠纷不影响征地方案的实施，即使农民反对并提出异议，政府也可以忽视这些异议，强制征地，不能保证最终补偿方案合理。这种救济制度可能是徒劳的。