完善城市房屋拆迁中公民私有财产权保护制度

（一）加快城市房屋拆迁立法进程

目前，专门规范城市房屋拆迁的立法是国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。本条例属于行政法规，效力水平低，保护被拆迁人权利的制度结构极不充分，因此受到广泛批评。尽管国务院正在修改该条例，并于2010年1月29日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（草案），征求社会各界意见。但仍以行政法规的形式出现，似乎仍难以承担保护公民私有财产权的重任。由于行政法规规范公民私有财产征收，明显违反宪法修正案第二十条和立法第八条，即行政机关对被拆迁公民财产权利的限制甚至剥夺不受法律约束，但遵守低级行政法规，严重违反法律保留原则和下级法律不能与上级法律抗衡的原则。因此，为了有效保护公民的私有财产权，减少城市房屋拆迁中恶性案件的发生，全国人大常委会应当对城市房屋进行专项立法，提高法律水平和立法质量，提高法律实施效力。通过全国人民代表大会常务委员会的立法，城市房屋拆迁法律法规可以与《立法法》和《物权法》的立法精神和具体规定相结合，也符合保护宪法公民基本权利的宗旨。

（2）正确认定公共利益的内涵和外延

公共利益作为判断房屋拆迁合法性的正当依据，不仅是对公民财产权的内在限制，也是国家依法行使财产征收权的界限。在拆迁过程中明确界定公共利益是杜绝滥用公共权力的必要条件。然而，作为一个抽象的法律概念，公共利益的内涵随着时代的发展而不断变化。那么，如何判断呢？“公共利益”呢？“确定公共利益应坚持程序性标准和实质性标准两个标准。”[5](P105）在程序标准方面，程序披露是实体公正的前提。程序披露可以使利益相关者充分参与决策，表达意见，实现公共利益与私人利益的和谐，形成有效协调各方利益的机制，是社会和谐的必然要求。城市房屋拆迁前，政府应当公开召开听证会，听取各方意见，对项目决策作出充分合理的解释，使正当程序下的决策行为最大限度地得到公众的支持。在实质性标准方面，需要从内容上判断这一利益是否为公共利益。首先要遵循比例原则。公共权力的行使必须在必要的适度范围内正当行使自由裁量权，使公共利益必须大于被侵犯公民的基本权利，符合最小侵权原则，选择最小侵权强度的手段实现公共利益。其次，公共利益应该不具体的大多数人受益，遵循少数服从多数的原则。公共利益的具体判断标准可以参考以下因素:一是受益人数。“公益”意味着超出个人范围，按照个人范围，按照个人范围，“少数服从多数”原则上，大多数人的共同利益可以认定为公共利益，但少数人的利益不能成为公共利益。因此，即使是这样，“需要公共利益”为此，政府的权力并非无限，不能将个人权利完全淹没在公共利益中。总之，公共利益并不比个人利益好。二是推进国民经济、文化、国防等建设。国家在每个特定时期都有特定的目标和规划，其中基础设施建设是非常重要的内容，对每个社会成员都是不可或缺的。个人在追求私利的同时，也可能促进国民经济、文化、国防等建设事业的发展。如果实施结果符合公益目的，也应纳入公益范围。三是行动结果是否真的能使公众受益。在实践中，虽然有些行为是打着的“公共利益”旗帜，但实际结果是一些个人受益，而公共利益没有得到体现。比如政府了解决当地居民住房紧张的问题，政府征用土地，建设经济适用房，这是公益目的，但普通居民很难买到新房，但少数不合格的公务员购买，这违反了公益目的。

（3）完善城市房屋拆迁补偿制度

首先，要明确城市房屋拆迁的补偿原则和主体。补偿原则的确立是城市房屋拆迁中公民私有财产权得到有效保护的前提，应当根据市场价格确立公平补偿原则。公民被拆迁房屋财产的补偿应当符合拆迁时的市场价格，公民所得的拆迁补偿金额至少不得低于拆迁造成的财产损失。在公益拆迁中，唯一的补偿主体应当是政府，即县级以上地方人民政府负责本行政区域房屋的拆迁补偿，改变以开发商为拆迁主体的制度设计。

二是扩大城市房屋拆迁补偿范围，明确土地使用权、预期收益等相关无形利益的补偿人法。城市房屋拆迁是基于收回国有土地使用权，公民在城市房屋中反映的权利也主要包括土地使用权和房屋所有权。从法律上讲，土地使用权是与土地所有权相对应的一种产权。因此，拆迁中被拆迁人的补偿主要是房屋补偿和土地使用权补偿，拆迁造成的预期收入和其他相关无形利益的损失也应予以补偿。

第三，完善房屋评估机制。《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿标准包括房屋的位置、用途和建筑面积，而房屋的新旧程度和建筑结构并未列为补偿标准之一。然而，在房屋销售市场上，房屋的新旧程度和建筑结构的差异对房屋的市场价格有着重大的影响。同一地点、用途和建筑面积的新开发建筑与二手房市场价格存在巨大差异，建筑结构的复杂性是构成建筑成本的重要因素。因此，拆迁补偿应根据房屋新旧程度的差异进行区别对待。要完善房屋评估机制，首先要强调房屋评估机构的中立性，不仅要使评估机构在人、财、物上脱离政府管制，保证评估机构的独立性和公平性，还要加强房屋评估机构的法律责任，避免在商业拆迁中与拆迁人勾结，损害被拆迁人的合法财产权益。