随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化和农村人口结构的逐渐老化，传统的农村土地保障和家庭保障功能逐渐减弱，农村人口对社会保障的需求越来越迫切。安徽作为中部农业和人口大省，经济发展相对落后，农村社会保障体系建设起步较晚，但对社会保障的需求相对迫切。目前，安徽省正在积极响应中共中央和国务院关于“三农”农村社会保障制度的实施也取得了相当大的成效。但从法律制度来看，农村社会保障立法工作仍处于探索阶段，许多制度尚未形成。

安徽省农村社会保障地方性立法现状分析

（1）农村社会保障法律意识滞后，地方立法空白大

我国农村社会保障主要包括社会保险、社会救济和社会福利，涉及农村养老保险、医疗保险、“五保”支持、优惠安置、社会救济等项目。目前，安徽省农村社会保障立法建设滞后。首先，在立法意识上，我们还没有完全看到建立和完善农村社会保障法律制度的重要性和紧迫性。许多社会保障项目尚未纳入地方立法规划，农村社会保障的实施只是通过政府的通知文件，以行政命令的形式进行，几乎无法遵循。其次，社会保障存在大量的立法空白。例如，农村失业保险、生育保险等处于立法空白。农村剩余的劳动力根本没有失业保障。农村妇女没有生育保险待遇。

从农民的角度来看，由于缺乏法律知识和社会保障意识，大多数人错误地认为社会保障完全是政府的责任，如果农民个人支付社会保障费用，无疑是“乱收费”。此外，由于目前农村社会保障的规定大多是政策性文件，不同于法律文件，公开性差，很多农民对制度的认识较低。

（2）立法水平低，缺乏稳定性和权威性

目前，安徽省关于农村社会保障的地方性立法只有一项政府规定——《安徽省农村居民最低生活保障暂行办法》，其余大多是政府工作部门的文件。例如，目前指导农村医疗保险的有《安徽省新型农村合作医疗补偿实施方案（试行）》（安徽省卫农[2007]89号）、《关于提高新型农村合作医疗补偿待遇的通知》（安徽省卫农[2008]19号）、《关于贯彻科学发展观、进一步完善新型农村合作医疗制度的意见》（安徽省卫农[2008]89号）农村合作医疗体系实施办法》。上述政策文件几乎每年都有新的变化，缺乏稳定性，导致社会关注不足。人们只把它看作是一种政策，而不是一种有机的法律体系。其次，制定机关多为政府工作部门，没有地方立法权，导致社会保障制度不够权威。政府、社会、部门、家庭和个人责任不明确，缺乏必要的强制性和约束力。

（3）没有统一的地方立法，缺乏总体规划

安徽省现行的农村社会保障规定，除少数省人民代表大会制定的地方性法规和省政府制定的规章外，其余大部分来自省政府办公厅、劳动和社会保障、民政、卫生等职能部门。由于各部门职能范围不同，制定规范性文件时政策选择和价值取向不同，部门间缺乏横向协调统一，制度建设没有纵向逻辑连贯性和系统性，使规范的执行者和遵守者不知所措，造成法律资源的浪费。