科技创新政策冲突的内在机制

基于公共政策冲突的视角，本文认为科技创新政策之间的矛盾主要体现在以下三个方面：

（1）科技创新环境多样复杂的环境

创新能力是衡量一个国家综合国力的重要指标。中国把“创新”放在五大发展理念之首，充分体现了中国经济社会发展和重要领域突破对科技创新的迫切要求。这就要求中国把加快科技创新政策供给、促进科技快速发展作为科技领域的重要工作，这就决定了科技创新政策的制定具有前所未有的多样性和复杂性。多样性主要体现在我国科技创新不仅要立足国内，更要瞄准国际前沿，不断吸收国内外优秀科技创新成果，推动科技创新实现质的飞跃。这就需要良好的引导性科技创新政策来促进。科技创新政策的制定不仅包括科技创新资金的分配、科技创新人才的管理，还包括科研机构建设、科研条件和基础平台建设、科技成果转化、国际科技合作等领域的拓展，逐步形成多方位、多层次的科技创新政策体系。复杂性主要体现在我国科技创新政策领域的实践，而科技创新政策的理论研究相对欠缺。这就导致我国科技创新政策领域发展质量不高，科技创新政策的推动作用较弱。科技创新政策的制定水平在科技创新的发展中发挥着重要作用。目前，世界科技发展的快速发展导致了科技发展周期的快速缩短和科技创新组织模式的快速变化，导致我国一些低水平科技创新政策的落后，失去了有效的促进作用。不同部门、不同层次科技创新政策之间的不协调也是增加科技创新政策复杂性的重要原因。科技创新政策的多样性和复杂性是科技创新政策冲突的客观原因。

（2）政策偏好与中央和地方博弈

中央和地方政府有不同的政策偏好，这源于中央和地方政府不同的政策目标和利益取向。科技创新政策在不同层次的政府眼中发挥着不同的作用。牛忠志认为，由于地方政府的科技创新政策可以直接作用于当地企业，目标相对明确，反映更快，手段更直接，在促进科技发展方面可以比中央科技创新政策取得更有效的效果。一些学者持完全相反的观点，李建民，陈敏认为地方政府在绩效考核的压力下，往往以GDP为主要目标，在此背景下，地方政府对科技投资热情不高，导致地方科技创新政策实施效果大大降低，科技创新政策远远落后于中央政府。中央政府与地方政府之间的科技创新政策冲突主要来自中央政府与地方政府之间的利益博弈。中央政府与地方政府在制定公共政策方面的目标偏差导致了政策执行的失败。中央政府的整体规划代表了国家的整体利益。因此，中央政府制定的科技创新政策往往是具有整体指导意义的长期政策规划，其实施也是稳定的。地方政府也是一个利益主体，也有自己的利益考虑，在政治锦标赛制度下，地方政府不愿落后，努力发展经济，但由于地方政府官员的短期任期制度和强烈的心理动机，导致地方官员关注短期经济效益，对那些回报周期长的领域缺乏热情。科技创新的突破不是一夜之间的事情，而是需要持续的投资和长期的回报期，这往往不是地方政府官员的首选目标，这可以解释，虽然国家出台了明确的科技创新政策，但该政策不能有效地在当地发挥作用。

(三)制定主体多元化催生利益分化

科技创新政策的制定处于动态复杂的环境中。科技创新政策的制定往往不是由一个部门单独完成的，而是涉及全国人民代表大会、国务院、国家科技教育领导小组和人民组织。科技创新政策的制定过程也极其复杂。目前，科技部、财政部、国家发改委是科技创新政策的主要部门，被称为科技政策合作的“铁三角”。此外，科技创新政策的制定还涉及教育部、商务部、人力资源和社会保障部、生态环境部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、农业和农村部、国家税务总局、市场监督管理总局、科协、中国科学院和国家自然科学基金委员会等部门。这些部门在制定科技创新政策的过程中发挥着不可或缺的作用。科技创新政策需要长期规划，需要各种配套政策，包括科技创新资金分配、科技创新人才培训、科技创新机构建设和运营、税收优惠促进科技创新、科技创新成果奖励、科技创新成果转化实施、科技创新成果推广和各领域科技创新技术检测标准。科技创新政策制定部门的多元化增加了制定科技创新政策的难度，决定了制定科技创新政策的过程必然是多部门利益博弈的过程。科技创新政策的实施凸显了科技创新政策的冲突。科技创新政策执行部门对科技创新政策有不同程度的反应。如果科技创新政策的实施结果能突出其部门的成果，科技创新政策就会得到很好的实施；如果科技创新政策实施带来的政策收入低于投入的政策实施成本，就会导致科技创新政策实施部门的推卸责任，导致政策冲突，这也反映了各政府部门的自适应行为。